自從2004年中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”后，各地政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了不少舉措，其中有一種普遍的舉措就是“村改居”——即村委會改為居委會、村落改為社區(qū)、農民改為居民。最近，筆者到西部某縣進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調查時發(fā)現(xiàn)，在一些地區(qū)，村改居非但沒有消除城鄉(xiāng)二元結構，反而使城鄉(xiāng)關系更加復雜，出現(xiàn)城鄉(xiāng)三元結構化。
筆者去調查的是一個西部中等發(fā)達的縣。最近幾年，該縣工業(yè)發(fā)展速度有所加快，城郊土地增值幅度也很大。在上級政府要求下，該縣成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)。它的一個重要做法就是對縣城城郊農村和幾個核心城鎮(zhèn)周圍的村莊進行“村改居”。在縣城郊區(qū)，當?shù)卣荚S多村莊為社區(qū)，村委會改為居委會，農民變?yōu)榫用?，然后搞新農村建設，將居民集中居住，整理出舊的宅基地和邊邊角角的土地，為當?shù)氐恼猩桃Y和工業(yè)開發(fā)、商業(yè)服務業(yè)和房地產發(fā)展“挖掘”出了許多非農用地。而在核心城鎮(zhèn)周圍，當?shù)卣矊⒁恍┐迩f改為社區(qū)、農民變?yōu)榫用?，但是情況有所不同的是，政府僅僅是宣布這些村莊是社區(qū)、農民為居民，但沒有改變他們的居住格局、住房樣式、耕地生活方式，原來是什么樣，現(xiàn)在還是那個樣。
調查過程中，當?shù)亟值擂k事處人員直言，在他們那個地方，工業(yè)化、城市化不是很發(fā)達，村改居并沒有什么實質意義，村改居后，老百姓生活還是原來那樣，也沒有加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險。當?shù)毓賳T更直白地說，村改居實際上對當?shù)乩习傩諄碚f，不但沒有實質性好處，反而制造出一個尷尬的人群——非農非居人群。這些村改居產生的所謂“居民”，不但沒有真正享受到城鎮(zhèn)居民的社會政策和福利待遇，而且由于他們現(xiàn)在不是農民身份，也不能享受國家的強農惠農政策和待遇。既然出現(xiàn)這種尷尬，當?shù)貫槭裁匆愦甯木幽?？在與街道官員的詳談中，筆者才認識到，盡管像這種村改居暫時沒有給政府帶來土地收益，但是可以提高該縣的城市化水平，村改居后的居民都屬于城鎮(zhèn)人口，而追求城市化水平的提升，既是該縣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個重要指標，更是該縣追求縣改區(qū)建制的重點要求。按我國的行政建制要求，縣還是農村地區(qū)，而區(qū)則屬于城市地區(qū)，城市化水平自然要比縣高很多。在這樣的行政運行邏輯中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村改居都成為政績追求的手段，是否對老百姓有什么實質性好處，并不重要。
早在20世紀90年代，已經有學者提出和探討了“城鄉(xiāng)三元結構”問題，當時是針對進城的流動人口問題而提出來的，認為農村流動人口進城后將城市社會變成二元結構社會，加上原來的農村社會，就有一個三元的城鄉(xiāng)關系。這種三元結構化是城鄉(xiāng)從封閉走向開放的一種變遷現(xiàn)象，而今我們發(fā)現(xiàn)的與村改居相關的城鄉(xiāng)三元結構化是一種行政主導的制度變遷結果，似乎是出于制度改革者的預期之外。
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